各地控煙模式

　　上海：健康促進委員會負責協調指導,衛生、教育、文廣影視、體育、旅游等行政管理部門按照規定進行控煙監督管理工作。

　　哈爾濱：市、區衛生部門負責防止二手煙危害的日常工作,市、區人民政府的相關行政管理部門按規定負責防止二手煙危害工作。

　　廣州：愛衛會負責指導、協調和監督政府相關行政管理部門按規定開展控煙工作。

　　香港：禁煙執法主要由衛生署專責成立控煙辦公室及警務處執行,并授權3個政府部門在其轄下場地發出定額罰款通知書。

　　■ 綜述

　　控煙20年 誰來執法仍是難題

　　1995年,北京通過了中國第一個控煙地方性法規——《北京市公共場所禁止吸煙的規定》,愛衛會被確定為北京控煙的執法主體。盡管如此,近二十年來,“執法弱”、“執行難”,到底誰來具體執行控煙執法?就如公共場所難禁的煙霧一樣,困擾著北京控煙之路。

　　【問題】

　　愛衛會執法權限缺失

　　愛衛會,一個議事協調機構,在北京1995年制定的公共場所禁止吸煙的規定中,被規定為“控煙”的執法主體。而據記者了解,目前,北京市愛衛會并沒有專職的控煙監督隊,是由區縣愛衛會、街道和鄉鎮負責衛生工作的人員進行監督檢查。街道辦人員也并非專查控煙,而是和計劃生育等工作一起進行。

　　北京市愛衛會負責人表示,每個月自街道、鄉鎮都會匯總報表,全市大概能夠覆蓋1萬個單位左右的控煙情況。

　　根據1995年的法規,北京對于違法禁煙規定的單位和個人均制定了明確的法則。單位可被處以1000-5000元的罰款,個人也可處以10元罰款。

　　但僅過了一年,《中華人民共和國行政處罰法》的頒布實施,使北京的控煙立法一些條款同上位法發生了沖突——愛衛會的衛生檢查員不再具有罰款資格。也就是說,愛衛會對于違法吸煙的人員只能進行教育、警告、勸阻。

　　北京市愛衛會一位負責人認為,控煙并不是為了處罰。“你勸他,他把煙滅了,目的就達到了。”但更多的意見稱,控煙效果欠佳的一個重要原因,正是由于愛衛會缺乏執法權限。

　　中國控煙協會副會長楊功煥也認為,由于控煙的工作量非常大,以愛衛會現有的人員、權責來說,很難真正達到控煙執法目的。

　　【現狀】

　　專門控煙隊伍組建難

　　組建一支隊伍“專攻”控煙,曾是北京市近年控煙工作的一個探索方向。

　　“香港就是這樣的模式。”愛衛會相關負責人表示,這種模式的優勢在于“精力集中”,而且便于在各個部門之間進行組織、協調。

　　2008年,為舉辦“無煙奧運”,北京以“政府令”形式,頒布《北京市公共場所禁止吸煙范圍若干規定》,委托市、區兩級衛生監督部門,開展公共場所禁煙的監督執法。

　　去年5月1日,衛生部修訂后的《公共場所衛生管理條例實施細則》實施,意味著室內公共場所應開始全面禁煙,也明確區(縣)衛生監督所,成為室內公共場所禁煙的一線執法主體。

　　但是,該系統并沒有專門的控煙執法隊伍。當年,北京市衛生監督所所長李亞京計劃以此為契機,向政府申請適當增加編制,在衛生監督系統內,建立一支“禁煙執法”隊伍。

　　不過,這并未成為現實。目前,北京市、區兩級衛生監督系統執法人員共1000多名,負責的領域已經涵蓋了餐飲衛生、消毒產品、生活飲用水、公共場所衛生、學校衛生等等,根本難以抽出專職部門、人員負責禁煙執法。以東城區衛生監督所為例,室內公共場所的禁煙監察職責劃歸公共場所衛生監管的科室。據東城區衛生局副局長劉清華介紹,該科室僅有7人。劉清華坦言,在東城,2008年北京市政府控煙令實施至今,尚未對在公共場所違規吸煙個人進行處罰。

　　【探索】

　　控煙執法權有望分散

　　不過,今年3月開始征集社會意見的《北京控煙條例》(專家建議稿)中,并沒有再提及“專門建立一支執法隊伍”。

　　“建立執法隊伍還是需要的,但不能光靠一支隊伍,更確切地說是一個領導機關,進行協調、指導、促進。”條例主要起草者、中國政法大學教授應松年昨天表示,在目前情況下,專門建立起一支執法隊伍,會面臨執法人員的工資和編制等諸多問題,現實中并不可行。“北京那么大,一支隊伍能有多少人,轉也轉不過來。”

　　“首先是考慮效果,其次是節約行政成本。”應松年表示。按照建議稿的思路,衛生、教育、文化、交通、工商等多個行政管理部門都需要履行控煙職責,并成立專門的控煙工作領導小組。

　　他說,這個控煙治理模式實際上是將控煙執法權“分擔”到了各個部門。比如,醫院的控煙將由衛生行政部門負責,學校的控煙將由教育或人力社保部門負責,商場控煙由工商行政管理部門負責,文化、娛樂、體育場所以及旅館業的控煙分別由文化、體育、旅游、經濟貿易行政管理部門分別負責,等等。

　　應松年介紹,按照這一思路,處罰權也將分散到各個部門,由各部門的執法隊伍來負責。“控煙不是一個部門的事情,而是各個部門都要參與進來的,采取的應是公共治理的思路。”